China tegenover de Angelsaksische wereld

Tom Miller (2021)

Het vermogen van Peking om zijn wereldhandelsmacht ook een militaire dimensie te geven, baart regeringen van Washington tot Canberra zorgen. Op 16 februari werd gemeld dat China’s ministerie van Industrie en Informatietechnologie heeft voorgesteld de productie en uitvoer van zeldzame aardmetalen aan controles te onderwerpen. Deze aardmetalen worden gebruikt in tal van cruciale technologieën die we terugvinden in gevechtsvliegtuigen en precisieraketten, smartphones en windturbines. Met 70% van de wereldexport domineert China de toeleveringsketen: mede hierom wordt het verminderen van de kritieke afhankelijkheid van de Chinese handel nu als een nationale veiligheidskwestie beschouwd.

Peking intimideert zijn handelspartners regelmatig met informele economische sancties, maar deze zijn nooit streng genoeg geweest om een eensgezinde reactie van buurlanden of verdragslanden uit te lokken. Dat zal veranderen als president Joe Biden erin slaagt een verenigd front te smeden om druk op China uit te oefenen. De huidige sancties tegen Australië hebben wereldwijd diplomatieke spanningen doen ontstaan, met name onder de Engelstalige Five Eyes-bondgenoten. Deze groep landen die inlichtingen uitwisselen lijken de rol van het partnerschap uit te breiden tot bredere strategische kwesties. Nauwere coördinatie tussen deze bondgenoten, die voor kritieke industrieën sterk afhankelijk zijn van Chinese invoer, zou nog steeds een basis kunnen vormen voor bredere multilaterale samenwerking inzake technologieregelgeving en industriebeleid.

Peking: een blaffende hond die niet hard bijt?

Al tien jaar lang gebruikt China handelssancties als economisch wapen. In 2010 dreigde het zelfs de uitvoer van zeldzame aardmetalen naar Japan te blokkeren vanwege een geschil over betwiste wateren. Dit bleek een averechts effect te hebben, omdat het Japan er alleen maar toe aanzette zijn eigen bevoorradingsketen voor zeldzame aardmetalen op te bouwen om minder afhankelijk te worden van China (ondanks hun naam zijn zeldzame aardmetalen niet zo zeldzaam, de verwerking ervan is gewoon duur en niet bepaald proper). Maar Peking heeft geëxperimenteerd met zijn tactieken, die variëren van het beknotten van de invoer van Noorse zalm tot het achterhouden van toeristendollars: Japan, Taiwan, Zuid-Korea en de Filippijnen hebben allemaal te lijden gehad onder onofficiële beperkingen voor Chinese reisgroepen. Het doel is de dominantie van China te bevestigen en andere landen te ontmoedigen die dominantie te doorkruisen.

Bejing blaft echter harder dan dat het bijt. Maatregelen zijn gericht tegen individuele bedrijven of bedrijfstakken; sancties zijn meestal van korte duur. En Bejing blokkeert bij voorkeur de invoer die een politiek gewicht heeft dan economisch belangrijke producten: zalm bijvoorbeeld, geen olieproducten. Dit kan plaatselijke pijn veroorzaken, maar zelden aanzienlijke economische schade. In feite hebben handelsconflicten gewoonlijk weinig invloed op de totale bilaterale handel. In 2017 vergold Beijing de inzet van een Amerikaans raketafweersysteem door Seoul met toeristische beperkingen, waardoor het aantal Chinese bezoekers halveerde. Toch heeft de export van Zuid-Korea naar China een recordhoogte bereikt.

De laatste tijd is de wolf-warrior-diplomatie van Peking dreigender geworden, maar de handelsgeschillen hebben een vergelijkbaar patroon gevolgd. Australië bevindt zich in een impasse sinds 2017-18, toen het een wet inzake buitenlandse inmenging tegen China uitvaardigde en Huawei van zijn 5G-netwerk weghield. De betrekkingen verslechterden verder in april 2020, toen Canberra opriep tot een onafhankelijk internationaal onderzoek naar de oorsprong van de covid-pandemie. Peking nam wraak door invoertarieven op te leggen op Australische gerst. Toch bleef de totale export van Australië stijgen: eind juni 2020 ging 49% van de export naar China – een record.

De laatste sancties hebben betrekking op kolentransporten. Meer dan 80 schepen met naar schatting voor 800 miljoen dollar aan kolen aan boord zijn voor de Chinese kust geblokkeerd en niet in staat om te lossen. Het doel van China is te laten zien dat Australië hen meer nodig heeft dan zij hen. De werkelijkheid is complexer. Australië levert gemiddeld 40% van de cokeskolen die in Chinese staalfabrieken worden gebruikt. Dat cijfer steeg tot 60% in de eerste helft van 2020 toen de pandemie andere leveringen onderbrak. China kan gedurende enkele maanden alternatieven vinden, maar zal zich opnieuw tot Australië wenden wanneer zijn fabrieken geen steenkool meer hebben.

De commerciële dominantie van China betekent dat het land handelsverstoringen over het algemeen gemakkelijker kan opvangen dan zijn handelspartners. China vertegenwoordigt een groot deel van hun handel voor hun rekening, terwijl elke partner slechts een klein deel van de handel met China voor zijn rekening neemt. Australië, met een aandeel van ongeveer 2%, behoort zelfs niet tot China’s top tien van handelspartners. Maar deze logica gaat niet op voor strategische goederen die China nodig heeft, zoals ijzererts. Australië levert ongeveer 70% van China’s ijzerertsinvoer, en verscheepte vorig jaar bijna 800 miljoen ton naar China. Aangezien de totale overzeese markt in de rest van de wereld slechts 460 miljoen ton bedraagt, kan Australië het nergens anders heen sturen, en kan China het ook nergens anders kopen.

Five Eyes moet nog eens goed kijken

De sancties van China slaat meestal oppervlakkige wonden, pijnlijk maar uiteindelijk niet echt schadelijk. De Chinese economische afhankelijkheid van de wereldhandel heeft haar bereidheid om verder te gaan beperkt. Maar Bejing zou veel harder kunnen toeslaan als de Chinese regering vindt dat de strategische voordelen opwegen tegen de verliezen. Beperking van de uitvoer van belangrijke goederen is zo’n wapen. Zo zouden de Verenigde Staten en hun bondgenoten waarschijnlijk verscheidene jaren nodig hebben om alternatieve bronnen van zeldzame aardmetalen te vinden.

Het is moeilijk te bepalen in hoeverre de handelspartners van China kwetsbaar zijn voor een dergelijke daad van economische oorlogvoering, aangezien weinig landen (als er al landen zijn) hun toeleveringsketens aan een gedetailleerde audit hebben onderworpen. Maar een rapport van de Henry Jackson Society, een in Londen gevestigde transatlantische denktank op het gebied van veiligheid, biedt inzicht in de handelsgegevens van vijf landen: de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Canada, Australië en Nieuw-Zeeland. De groep heeft politieke relevantie omdat deze landen ook deel uitmaken van de Five Eyes-alliantie voor het delen van inlichtingen. De afgelopen maanden heeft Five Eyes zijn activiteiten uitgebreid om “gemeenschappelijke mondiale veiligheidsuitdagingen” aan te pakken, en in november heeft de groep een gezamenlijke verklaring afgelegd waarin China wordt opgeroepen een einde te maken aan het hardhandig optreden tegen de parlementsleden in Hongkong. Aangezien ten minste vier van de vijf leden van het bondgenootschap reeds gespannen betrekkingen met China onderhouden, behoren zij tot de landen die het meest te lijden zullen hebben onder een eventueel nieuw handelsconflict.

In het rapport van Henry Jackson wordt een hoge mate van “strategische afhankelijkheid” van China vastgesteld, op basis van handelsdata, die zijn ingedeeld volgens het Geharmoniseerd Systeem (GS) in de Comtrade-database van de Verenigde Naties. Een land voldoet aan het criterium van “strategische afhankelijkheid” wanneer (i) het een netto-importeur van een product is, (ii) het meer dan 50% van dat product uit China invoert, en (iii) China meer dan 30% van de wereldhandel in dat product controleert. Dit betekent dat het – om economische, geopolitieke of andere redenen – gedwongen zou kunnen worden zich gemakkelijk bij andere bronnen te bevoorraden.

Over de hele groep genomen zijn de Five Eyes-landen afhankelijk van China in 17 van de 99 grote industrieën (HS2), in 184 van de 1 244 sectoren (HS4) en in 831 van de 5 224 specifieke categorieën (HS6). Niet al deze afhankelijkheden hebben zorgwekkende gevolgen: vier van de Five Eyes-landen zijn bijvoorbeeld afhankelijk van China voor de verlichting van kerstbomen. Maar ongeveer een kwart van alle Chinese invoer in elk land dient voor 11 kritieke sectoren: communicatie, energie, gezondheidszorg, transportsystemen, water, financiële diensten, kritieke productie, nooddiensten, voedsel en landbouw, overheidsvoorzieningen en informatietechnologie. In totaal zijn de vijf naties afhankelijk van China voor 260 essentiële goederencategorieën.

Australië is het meest afhankelijk omdat het van China afhankelijk is voor de levering van onderdelen voor zijn mijnbouw- en metaalproduktie-industrie, voor verscheidene industriële chemicaliën en meststoffen, en voor vitaminen, farmaceutische producten en medische apparatuur. Maar de andere vier zijn ook afhankelijk van China voor een reeks goederen, van machines en magnesium tot laptops en lithium-ionbatterijen.

In het rapport wordt geconcludeerd dat de dominantie van China in veel bestaande industrieën onmogelijk zal kunnen worden doorbroken: “De vijf mogendheden zijn voor een aantal exportproducten zo afhankelijk geworden van China dat zij wellicht niet in staat zullen zijn om opnieuw zelfvoorzienend te worden in alle strategische sectoren, zelfs niet in die welke de bestaande kritieke infrastructuur ondersteunen. In plaats daarvan raadt zij hen aan zich te concentreren op toekomstige technologieën, die van bijzonder strategisch belang zijn. Zij zijn nu al afhankelijk van China voor 57 categorieën kritieke goederen die nodig zijn voor negen geïdentificeerde toekomstige industrieën, variërend van kunstmatige intelligentie tot synthetische biologie. Maar China domineert die toeleveringsketens nog niet.

Het verband tussen handel en technologische kracht is iets wat Peking goed begrijpt. Het werkt aan de versterking van zijn eigen industriële en technologische zelfvoorziening, terwijl het zijn positie als mondiaal productiecentrum tracht te handhaven. De Verenigde Staten en verschillende bondgenoten hebben de screening van investeringen verscherpt om te voorkomen dat Chinese bedrijven technologie in strategische sectoren verwerven. Washington heeft ook zijn eigen uitvoerbeperkingen voor China ingesteld via zijn “entiteitenlijst”. Maar er is nog steeds weinig bewijs van een gemeenschappelijke strategie.

Indien deze maatregelen er niet in slagen China’s technologische dynamiek een deuk toe te brengen, zal verdere samenwerking nodig zijn. In een rapport van Amerikaanse, Europese en Japanse onderzoekers wordt betoogd dat een nieuwe “technologische alliantie” nodig is om ervoor te zorgen dat de liberale democratieën hun technologische leiderschap behouden. Er wordt aanbevolen de definities van “kritieke technologieën” te harmoniseren, een consortium voor de productie van halfgeleiders op te richten, de uitvoercontroles op apparatuur voor de productie van halfgeleiders aan te passen en een multinationaal investeringsmechanisme voor digitale infrastructuur op te zetten. Tot de voorgestelde leden van de alliantie behoren de meeste leden van de Democratische 10, bestaande uit de G7-landen, plus Australië, Zuid-Korea en India.

Een ander mogelijk forum voor samenwerking is de door Japan geleide Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, die volgt op de mislukking van het elf landen tellende Trans-Pacific Partnership. Het Verenigd Koninkrijk heeft deze maand een aanvraag ingediend om tot het handelsblok toe te treden, nu het begint met de ontwikkeling van een buitenlands handelsbeleid dat onafhankelijk is van de Europese Unie. Onder voormalig president Donald Trump stapten de VS in 2017 uit het TPP, maar president Biden kan besluiten dat het in het strategische belang van de VS is om opnieuw over het lidmaatschap te onderhandelen, al was het maar om China buiten de deur te houden. China is geen lid van het CPTPP, maar heeft wel belangstelling getoond om er lid van te worden (zie Na het RCEP: een moeilijke vraag voor Pivot 2.0). Het handelsblok is van strategisch belang, want om bevoorradingsketens te kunnen smeden die China omzeilen, moeten alternatieve productiecentra worden gehandhaafd.

Geen van deze maatregelen kan op zich voldoende zijn om China’s opmerkelijke technologische opkomst te beteugelen. Maar het inperken van China’s handelsoverheersende positie zou de Verenigde Staten en zijn bondgenoten op zijn minst een kans geven in deze strijd.

Vertaling: rv

Oorspronkelijke tekst: https://www.revueconflits.com/chine-pekin-securite-nationale-tom-miller-gavekal/



Categorieën:Geopolitiek

Tags: , , ,